Алијансата преживеа 80 години несогласувања — и повторно ќе преживее
Пишува: Флоренс Гоб и Џонатан Хајст
На секои неколку месеци пристигнува нов бран некролози за НАТО. Коментаторите ја прогласуваат алијансата за завршена приказна, аналитичарите зборуваат за непоправливи расколи, а ветераните на надворешната политика посегнуваат по јазикот на невидена криза. Овонеделните состаноци на Г7, што се одржуваат под сенката на новите закани од Трамп и подолготрајните несогласувања меѓу Европа и Вашингтон околу војната во Украина и американско-израелската војна против Иран, го поттикнаа најновиот бран фатализам.
Нивната тревога е разбирлива. Со враќањето во Белата куќа, Доналд Трамп го доведе во прашање трансатлантскиот статус кво. Вториот мандат го започна со критики кон Европа поради недоволното издвојување за одбраната и со сомнежи околу посветеноста на Вашингтон кон Членот 5, темелната одредба за колективна одбрана на алијансата. Оттогаш наваму, тој се жали на неподготвеноста на сојузниците да се приклучат на американските напори во Иран или да им овозможат на американските сили пристап до воздушен простор и бази. Неговата администрација, пак, веќе презеде чекори за намалување на воените капацитети за длабоки удари на континентот, вклучително и стратешки бомбардери со долг дострел.
За многумина набљудувачи, овој момент изгледа како нешто сосема ново. Не е. НАТО е во криза уште од самиот момент на своето основање. Алијансата преживеала повеќе од десетина сериозни епизоди на несогласувања меѓу членките околу парите, стратегијата, воените операции, нуклеарното оружје и основното прашање кој кому и колку должи. Некои од тие кризи доведоа до длабоки прекини — Франција и Грција се повлекоа од воената командна структура на НАТО; Соединетите Држави и нивните најблиски европски партнери активно работеа едни против други во Советот за безбедност на ОН; а Вашингтон повеќепати се закани со драматично намалување на военото присуство во Европа — но ниту една од тие кризи не се покажа како непоправлива.
Сегашната криза, и покрај својата сериозност, се вклопува во препознатлив образец. Како и речиси сите претходни, таа произлегува од два извора на тензии. Првиот е поделбата на товарот — вечната американска забелешка дека европските сојузници издвојуваат премалку за сопствената одбрана и се потпираат на американската моќ. Вториот се операциите надвор од договорната територија — исто толку трајното несогласување околу тоа што треба да прави алијансата надвор од своите формални граници и дали безбедносните интереси на една членка претставуваат обврска за другите. Во секое претходно несогласување НАТО наоѓаше излез поради заедничките безбедносни интереси на членките — и поради цената на разводот. Фактот што тие заеднички интереси и денес остануваат недопрени сугерира дека алијансата повторно ќе опстане.
Присутни уште при создавањето
Американските поплаки за европското трошење за одбрана не се изум на ерата на Трамп. Тие се стари колку и самата алијанса. Европејците отсекогаш барале силна американска посветеност на нивната безбедност, а Вашингтон отсекогаш барал силни сојузници кои ќе ги ограничат неговите обврски и ќе ја поддржат неговата глобална надворешна политика. Оваа тензија е вградена во основачкиот документ на алијансата: Членот 5 од Северноатлантскиот договор им остава на државите дискреционо право да обезбедат помош преку „такво дејствување какво што ќе го сметаат за неопходно, вклучително и употреба на вооружена сила“, додека Членот 3 бара сојузниците „преку континуирана и ефективна самопомош и заемна помош да ги одржуваат и развиваат своите индивидуални и колективни капацитети за отпор на вооружен напад“.
Во 1949 година, идејата дека договорот ќе ја поттикне европската самопомош — отелотворена во јавно истакнатото уверување на државниот секретар Дин Ачесон до сенаторот Бурк Хикенлупер дека САД нема да мораат „да испраќаат значителен број војници таму како повеќе или помалку траен придонес кон развојот на капацитетите на тие земји за отпор“ — одигра клучна улога во одобрувањето на договорот од страна на Сенатот. Во исто време, недостатокот на конкретни американски безбедносни гаранции го наведе британскиот премиер Ернест Бевин да се запраша „дали еден толку ослабен пакт воопшто вреди да се потпише“. Таа динамика — Американците да се чувствуваат искористени, а Европејците несигурни — никогаш не исчезна.
Првата криза околу трошоците дојде брзо, во 1950 година, откако успешниот советски тест на атомска бомба и комунистичката инвазија на Јужна Кореја ја покажаа потребата од масовно вооружување. Американскиот претседател Хари Труман, објаснувајќи ја потребата од распоредување уште четири американски дивизии во Европа, ѝ порача на скептичната јавност дека обемот на американскиот придонес ќе зависи од „степенот до кој нашите пријатели ќе одговорат на нашата акција“. Додека Конгресот ја разгледуваше неговата иницијатива, сенаторите кои се сретнаа со генералот Двајт Ајзенхауер, тогашниот прв врховен сојузнички командант на НАТО, изразија загриженост дека трајната американска команда може да ја намали мотивацијата на Европа сама да се брани. Кога Конгресот конечно го одобри проширениот пакет за НАТО во 1951 година, очекуваше американското распоредување да заврши веднаш штом европските сојузници ќе го завршат економското закрепнување. Таа надеж беше разбиена речиси веднаш.
Американските поплаки за европското трошење за одбрана не се производ на ерата на Трамп.
Самиот Ајзенхауер веруваше дека американското присуство во Европа е привремена мерка. „Ако по десет години сите американски трупи стационирани во Европа за потребите на националната одбрана не бидат вратени во Соединетите Држави, тогаш целиот овој проект ќе пропадне“, му рече на близок довереник во 1951 година. Кога ја напушти функцијата во НАТО за да се кандидира за претседател во 1952 година, европските воени капацитети растеа и тој беше уверен дека трендот ќе продолжи. Но веќе во 1953 година насоката се смени. Чувството на непосредна советска закана исчезна по смртта на Сталин, а европската јавност почна НАТО да го гледа како сè поневажен. Одбранбените буџети се намалија, а меѓусебните обвинувања се засилија.
Ова стана образец за речиси секоја наредна расправија.
Ова стана образец за речиси секоја наредна расправија
Претседателот Џон Ф. Кенеди ги повика европските земји да ги прошират своите конвенционални сили за да ги поддржат одбранбените мерки под нуклеарниот праг; Европејците возвратија дека американскиот нуклеарен чадор ги прави непотребни големите инвестиции во конвенционално вооружување. До средината на 1960-тите, Европа го заврши повоеното економско закрепнување, но за одбрана издвојуваше сè помал дел од националниот доход, поништувајќи го растот од раните години на Студената војна. Сенаторот од Монтана, Мајк Менсфилд, предводеше повеќекратни иницијативи за преполовување на бројот на американски сили во Европа. Харлан Кливленд, амбасадор на претседателот Линдон Џонсон во НАТО, необично отворено ја објасни логиката што стоеше зад тие кампањи:
„Освен ако Европејците не покажат жив интерес за сопствената одбрана, станува политички невозможно една влада во Вашингтон да ги убеди своите граѓани дека сме партнери во заедничка мисија на колективна безбедност.“
Во 1977 година, сојузниците се обврзаа да ги зголемуваат одбранбените трошоци за три проценти годишно во реални услови. За неколку години повеќето веќе не ја исполнуваа таа обврска, што го поттикна сенаторот од Џорџија, Сем Нан, да предложи амандман на законот за одбрана во 1984 година, со кој ќе се наложеше намалување за една третина на американските сили во Европа доколку сојузниците не се усогласат. Амандманот не помина, но доволно ги шокираше Европејците за да направат умерени зголемувања.
Самитот на НАТО во Рига во 2006 година постави рамна цел од два проценти од БДП за одбраната. До 2014 година, кога Русија го анектираше Крим, само мал број од тогашните 28 членки ја исполнуваа. Во 2011 година, министерот за одбрана Роберт Гејтс одржа проштален говор во Брисел кој речиси дословно ја повтори пораката на Кливленд четири децении претходно:
„Суровата реалност е дека во американскиот Конгрес — и во американската јавност воопшто — ќе има сè помалку волја и трпение да се трошат сè поскапоцени средства во име на држави кои очигледно не сакаат да ги издвојат неопходните ресурси.“
Гејтс не раскинуваше со американската надворешнополитичка традиција. Тој само ја повторуваше.
Она што оваа историја го открива е дека американските поплаки за поделбата на товарот се постојана карактеристика на алијансата, но никогаш не биле фатални. Секоја криза околу трошоците доведувала до доволно европско придвижување за да се избегне целосен прекин, дури и кога тоа придвижување било скромно, одложено или подоцна поништено во период на смирување. Алијансата се покажала способна да апсорбира огромни количини американска фрустрација без да се распадне, затоа што и двете страни доволно многу се потребни една на друга за да ја одржат врската и покрај расправиите. Таа основна динамика не е променета.
Самостојно дејствување
Другиот хроничен извор на кризи во НАТО — несогласувањата околу воените операции надвор од формалната договорна територија — беше подеднакво разорен. Членот 6 од Северноатлантскиот договор ги обврзува сојузниците да реагираат само на напади во северниот дел на Атлантскиот Океан, Европа, Северна Америка, Средоземното Море и Турција. Во пракса, членките никогаш не се согласија каде точно завршуваат тие граници — ниту какви обврски произлегуваат од нив.
Првиот голем раскол дојде во 1956 година. Без консултација со Вашингтон, Франција и Обединетото Кралство се координираа со Израел за да го преземат Суецкиот Канал, кој Египет неодамна го национализираше. На шок на своите најблиски европски сојузници, Ајзенхауер оцени дека операцијата ќе ги оттурне потенцијалните партнери на Западот во Блискиот Исток и ќе ја поткопа американската стратегија на обуздување. Затоа застана на страната на Советскиот Сојуз во Обединетите нации и ги принуди Британија, Франција и Израел на понижувачко повлекување.
„Таквиот цинизам кон сојузниците го уништува вистинското партнерство“, изјави британскиот премиер Ентони Иден. „Тогаш останува само изборот меѓу разделба или однос на господар и вазал во надворешната политика.“
Штетата беше толку сериозна што Северноатлантскиот совет формираше работна група за обновување на консензусот. Во извештајот беше признаено дека „заедничките интереси на Атлантската заедница можат сериозно да бидат погодени од настани надвор од договорната област“. Но признавањето на проблемот не значеше и негово решавање.
Десет години подоцна Франција тестираше поинаква верзија на истата поплака. Претседателот Шарл де Гол дојде на власт во време кога Франција беше незадоволна од недостатокот на поддршка од НАТО за нејзините операции во Алжир и сè уште не беше закрепната од понижувањето во Суец. Додека администрацијата на Џонсон бараше сојузничка поддршка за Виетнам, Де Гол ја повлече Франција од интегрираната воена командна структура на НАТО.
Францускиот потег ги налути Американците, кои недостатокот на поддршка за Виетнам го гледаа како, според историчарот Лоренс Каплан, „провокативна неблагодарност“ и како „кулминација на долгата низа европски навреди кон духот — и цената — на заедничката одбрана“.
Како последица, седиштето на НАТО беше преместено од Париз во Брисел. Врховната команда на сојузничките сили во Европа се пресели во Монс, а Колеџот за одбрана на НАТО во Рим. За само една година беа преселени повеќе од 100.000 припадници на американските и НАТО силите и над милион тони опрема.
И покрај потресот, алијансата преживеа.
До крајот на 1973 година НАТО повторно изгледаше како да е пред распад. Кога Египет и Сирија го нападнаа Израел во октомври истата година, САД почнаа масовно снабдување на израелската армија и побараа поддршка од сојузниците. Франција и Велика Британија одбија да ја поддржат американската иницијатива за прекин на огнот. Франција, Грција, Италија и Турција одбија да им дозволат на американските сили користење бази и воздушен простор.
Потоа следуваше нафтеното ембарго на арапските членки на ОПЕК, кое ги потресе западните економии и создаде нов бран трансатлантска горчина. Бесен, претседателот Ричард Никсон јавно се закани со повлекување на американските трупи од Европа.
Во јули 1974 година Грција и Турција влегоа во конфликт околу Кипар. Грција се повлече од воената структура на НАТО, а Турција ги суспендираше американските операции во своите бази.
Повторно, алијансата опстана.
Се караме, па се помируваме
Кога една членка или група членки следи безбедносен интерес што другите го сметаат за нелегитимен, периферен или штетен, расправијата никогаш не е само околу конкретната операција. Таа секогаш ги отвора подлабоките прашања за целта на НАТО и дали неговите членки навистина споделуваат заеднички интереси надвор од формалните договорни обврски.
Тие прашања никогаш не биле целосно разрешени. Но никогаш не ја уништиле алијансата.
И покрај тензиите во последните години, шокот од руската инвазија врз Украина и притисокот од администрацијата на Трамп конечно предизвикаа промена во поделбата на товарот. Повеќето европски сојузници се движат кон прагот од два проценти од БДП или веќе го надминале, а неколку планираат да надминат и три проценти.
Методот што најмногу ја наруши сојузничката кохезија — јавното доведување во прашање дали САД навистина би застанале во одбрана на сојузник — доведе до најголемото зголемување на европските инвестиции во одбраната во последните децении.
НАТО уште еднаш успеа да ја претвори кризата во движење.
Димензијата на операциите надвор од договорната територија е посложена. Украина не е членка на НАТО и затоа Членот 5 не беше активиран. Но војната стана најголемиот предизвик од овој вид во историјата на алијансата. Сојузниците обезбедуваат оружје, разузнавачки информации, обука и финансиска поддршка за држава која не е членка и која се бори против нуклеарна сила, без консензус околу степенот на поддршката или крајната цел.
Несогласувањата се реални. Но тие не се суштински различни од расправиите околу Суец, Виетнам или Ирак.
Сојузниците се расправаат за интереси кои се разликуваат на периферијата, додека остануваат усогласени во јадрото.
Структурните причини за опстанокот на НАТО денес се исти како и отсекогаш. Демократските сојузи расправаат затоа што нивните домашни политички системи создаваат различни приоритети и ограничувања. Намерната двосмисленост на Членот 5 — обврската да се преземе „такво дејствување какво што ќе се смета за неопходно“, наместо автоматска употреба на сила — беше создадена за да ја зачува американската флексибилност. Таа повеќепати ги фрустрираше европските сојузници кои сакаа поцврсти гаранции.
Но токму таа двосмисленост е причината поради која алијансата преживува кризи што една поцврсто дефинирана организација можеби не би ги преживеала.
Постои и поедноставно објаснување.
НАТО опстојува затоа што неговите членки, кога се принудени да избираат, постојано заклучуваат дека алтернативата е полоша. Спротивно на верувањето на оние што во секоја расправија го гледаат крајот на трансатлантските односи, алијансата не ја држат заедно чувствата, заедничките вредности или сеќавањето на двете светски војни, иако сите тие имаат своја улога. Таа опстојува затоа што нејзините членки пресметуваат дека безбедносната цена на нејзиното напуштање би била поголема од цената на постојаните несогласувања.
Со други зборови, НАТО не преживува затоа што никогаш не се кара. Преживува затоа што секогаш има причина повторно да се помири.
(Извор: Foreign Affairs)