Законот за високо образование претставува еден од клучните столбови на образовниот и научниот систем во Република Северна Македонија. Тој ја регулира универзитетската автономија, институционалната организација, академскиот квалитет и односите меѓу државата и институциите за високо образование.
Новиот Предлог-закон за високо образование, објавен во јануари 2026 година, претставува поширока реформа отколку техничка измена на постојниот закон донесен во 2018 година и консолидиран во 2024 година. Измените имаат за цел усогласување на универзитетскиот систем со европските стандарди за обезбедување квалитет, зајакнување на врската меѓу високото образование и научното истражување, како и воспоставување нови механизми за институционална евалуација и функционирање на докторските студии.
Оваа компаративна анализа ги идентификува главните разлики меѓу актуелниот закон и предлог-законот, фокусирајќи се на концептуалните, институционалните и процедуралните промени што директно влијаат врз универзитетската автономија, академското управување и развојот на системот на високо образование.
ПРОМЕНИ ПРЕКУ ЈАВНА ДЕБАТА
Целосниот текст веќе е објавен во Националниот регистар на прописи ЕНЕР, каде заинтересираните страни можат да доставуваат коментари и предлози. Законот има за цел да ги регулира основните принципи на функционирање на високото образование, универзитетската автономија и академската слобода, условите за основање и функционирање на високообразовните институции, нивната организација, управување и финансирање, како и правата и обврските на студентите и механизмите за надзор.
Нацрт-законот се очекува да биде подготвен до 26 февруари, по што ќе влезе во парламентарна процедура. Најавени се јавни расправи и консултации со универзитети и образовни организации. Предвидените измени опфаќаат нов модел на финансирање со петгодишни финансиски планови и буџетски стимули според реализацијата, вклучување владини претставници во универзитетските совети за надзор на трошењето, објавување на магистерски и докторски трудови на јавна платформа за борба против плагијат, јавни повици за истражувачки теми и построги критериуми за академско напредување со периодичен реизбор и повисоки барања за научни публикации со импакт-фактор, со цел подобрување на квалитетот и враќање на универзитетите на Шангајската листа.
Во хоризонтот на реформите што ги допираат темелите на знаењето и универзитетската институција, новиот Предлог-закон се појавува како текст со трансформативни амбиции, но и со значајна дебатна тежина за редефинирање на самата парадигма на концептот „универзитет“ во Северна Македонија. Реформата има за цел усогласување со меѓународните критериуми и европските стандарди за квалитет, поставувајќи го универзитетот во центарот на конкурентноста, човечкиот капитал и знаењето, во тесна врска со дигиталниот развој и пазарот на труд.
КОМПАРАТИВНА АНАЛИЗА: НОВИОТ ПРЕДЛОГ-ЗАКОН И ПОСТОЈНИОТ ЗАКОН ЗА ВИСОКОТО ОБРАЗОВАНИЕ
|
Претставници на Владата, во рамки на процесот на реформирање на образовниот систем, особено на високото образование, во изминатиот период нагласија дека ќе изготват нов Предлог-закон за високо образование, кој ќе одговори на новите предизвици, односно ќе воспостави нов трансформативен концепт на универзитетскиот систем во Северна Македонија. Се чини дека целиот овој процес веќе се финализира со новиот Предлог-закон за високо образование, кој претендира да биде правна рамка за структурни реформи, во духот на Болоњскиот процес и обврските што произлегуваат од Кластерот 3 од преговорите со Европската унија. Токму во таа насока, новиот Предлог-закон ги опфаќа конкурентноста, човечкиот капитал, образованието и научното истражување. Во споредба со актуелниот Закон за високо образование од 2018 година, овој нов Предлог-закон има понагласена ориентација кон европска стандардизација, односно формализирање на критериумите за квалитет, но истовремено отвора одредени дилеми во однос на односот меѓу универзитетската автономија и институционалната контрола од централната власт.
Сепак, секој реформски проект неизбежно отвора дебата што го надминува формално-правниот аспект. Во споредба со законот од 2018 година, предлогот повторно ја нагласува интернационализацијата, формализирањето на критериумите за квалитет и институционалното реструктурирање, но истовремено отвора суштински дилеми околу односот меѓу уставно гарантираната автономија и механизмите на институционална контрола од централната власт. Токму во оваа тензија меѓу академската слобода и јавниот надзор лежи главната дилема на реформата.
Новиот Предлог-закон има за цел зајакнување на академската, организациската, финансиската и кадровската автономија. Во практична смисла, одредени одредби, како што е улогата на централните органи во одобрувањето на статутите или во утврдувањето на финансирањето, веќе се перципираат од дел од академската заедница како сигнали за условена автономија. Сепак, во рамки на законската реконфигурација веќе е отворена суштинска дебата за целокупната концептуална поставеност на универзитетот како повеќедимензионална институција со длабоко општествено значење во современото општество.
Во нормативна смисла, новиот Предлог-закон посилно ја нагласува универзитетската автономија како уставна категорија и како фундаментален принцип на Европскиот простор за високо образование, артикулирајќи ја автономијата во академска, организациска, финансиска и кадровска димензија и поврзувајќи ја со механизми на правна заштита. Ова е во согласност со болоњските стандарди и Европската универзитетска повелба, кои автономијата ја гледаат како предуслов за квалитет и иновации. Сепак, во споредба со актуелниот закон, новиот Предлог-закон предвидува статутите на јавните универзитети да ги одобрува Собранието со претходно мислење од Владата, што создава несогласување и тензија меѓу идејата за универзитетска автономија и институционализирањето на форма на политичка контрола. Во контекст на европските реформски стандарди, кои подразбираат целосна институционална независност и деполитизација на универзитетското управување, ова решение може да се перципира како спорно.
Во однос на усогласувањето со Болоњскиот процес, новиот Предлог-закон го задржува концептот на три циклуси на студии, ЕКТС-системот и академската мобилност, но оди чекор понатаму со воведување микрокреденцијали, дуално образование и флексибилни форми на доживотно учење. Овие елементи се целосно усогласени со најновите политики на ЕУ за образование и пазар на труд, поврзувајќи го универзитетот со економијата на знаење и дигиталната трансформација. Во таа насока, овој Предлог-закон е попрогресивен од актуелниот закон, бидејќи универзитетот го третира не само како образовна институција, туку и како актер во развојот на човечкиот капитал и зголемувањето на конкурентноста — клучни столбови на Кластерот 3 од преговорите со ЕУ.
Една од највидливите разлики меѓу двата текста — актуелниот закон и новиот Предлог-закон — се однесува на критериумите за научно истражување и академско напредување. Новиот Предлог-закон подетално ги кодифицира стандардите за научни публикации, земајќи ги како референтни меѓународните бази Web of Science и Scopus. Овој пристап го приближува системот до европските практики за евалуација на научните перформанси и ги зголемува критериумите за академско унапредување. Сепак, силната формализација на овие критериуми може да создаде нееднаквости меѓу научните области, особено во хуманистичките и општествените науки, кои традиционално имаат различни модели на продукција на знаење. Актуелниот закон во оваа насока е поопшт и остава повеќе простор за регулирање преку подзаконски акти.
Во однос на институционалната организација и финансирањето, новиот Предлог-закон изгледа дека обезбедува поголема флексибилност за составните единици на универзитетите, давајќи им поширок простор за финансиско управување и создавање сопствени извори на приходи.
Во целина, новиот Предлог-закон рефлектира реформска амбиција што го позиционира високото образование како дел од европската трансформација на државата, поврзувајќи го со стандардите на Европскиот простор за високо образование и барањата на европската интеграција. Сепак, за целосно да биде во духот на Болоњскиот процес и Кластерот 3, реформата треба да обезбеди одржлив баланс меѓу реалната институционална автономија и механизмите на јавен надзор, избегнувајќи перцепции за политизација и гарантирајќи дека академскиот квалитет нема да се сведе на формални референтни критериуми. Во таа смисла, новиот Предлог-закон претставува чекор напред кон модернизација, но бара дополнително усовршување за целосно усогласување на принципите на универзитетско управување со европските стандарди за добро владеење и академски интегритет.
Поконкретно, според актуелниот закон од 2018 година, јавните универзитети уживаат академска, организациска, финансиска и кадровска автономија. Органи како ректорот, Сенатот и факултетските совети одлучуваат во рамки на своите надлежности без надворешни интервенции, додека Владата и Министерството за образование се должни да ја почитуваат оваа автономија. Универзитетите самостојно одлучуваат за внатрешната структура, статутите, академските програми и финансиското планирање, со обврска за транспарентност и почитување на законските прописи.
Во новиот Предлог-закон се предвидува формирање Универзитетски совет и Национален совет за високо образование со проширени надлежности врз буџетот, академските органи и студиските програми. Националниот совет се состои од 15 членови избрани од Собранието на Република Северна Македонија, меѓу кои професори со искуство во обезбедување и развој на квалитет, претставници на Академијата на науките и уметностите, стопанските комори и студентите. Членовите не смеат да бидат ректори, декани или раководители на образовни институции и имаат мандат од четири години (освен студентскиот претставник со двегодишен мандат). Процесот на избор треба да обезбеди правична застапеност на сите заедници и да ги почитува критериумите на компетентност.
Додека дел од експертската јавност ова решение го гледа како механизам за спречување злоупотреби и зајакнување на контролата на квалитетот, критичките гласови оценуваат дека тоа ја намалува реалната автономија и може да доведе до централизација на одлучувањето, што не е предвидено со актуелниот закон.
Актуелниот закон од 2018 година предвидува избор на наставниот кадар преку наставно-научни повици, при што се оценуваат два компонента: наставниот повик, фокусиран на наставното искуство, професионалните способности и професионално-апликативната или уметничката активност, и научниот повик, кој се однесува на истражувачката работа, научните публикации и придонесот во соодветната област. Овој систем овозможува балансирана евалуација меѓу наставата и научното истражување, без исклучување на други придонеси.
Во новиот Предлог-закон, критериумите за избор и унапредување се чини дека даваат предност речиси исклучиво на публикации со меѓународен импакт, намалувајќи ја важноста на наставната компонента и практичните способности на професорите. Токму во овој сегмент се појавија критики од познавачи на образовниот систем, кои предупредуваат дека тоа може негативно да влијае врз професионалната подготовка на студентите, бидејќи фокусот се префрла од наставата кон научното истражување.
Актуелниот закон обезбедува финансирање од државниот буџет и сопствени извори, дозволувајќи им на универзитетите самостојно да одлучуваат за внатрешните трошоци во рамки на законските процедури. Новиот Предлог-закон, пак, воведува механизми преку кои Националниот совет ја утврдува вкупната сума на финансирање за секој универзитет, додека користењето на сопствените средства се ограничува со задолжителни регулативи.
Општо земено, актуелниот закон се стреми кон автономија и баланс меѓу наставата и научното истражување, додека новиот Предлог-закон отвора дилеми во однос на автономијата, критериумите за избор на кадар и финансирањето.
ДЕБАТА ЗА НОВИОТ ПРЕДЛОГ-ЗАКОН
Министерката за образование и наука, Весна Јаневска, при презентацијата на Предлог-законот истакна дека тој има за цел зголемување на академскиот квалитет и поттикнување на научното истражување, преку повисоки критериуми за академско напредување и нов модел на финансирање. Според неа, законот треба да доведе до поголем број научни трудови и подобро меѓународно рангирање на универзитетите, без да ја наруши нивната автономија.
Во политички контекст, опозициската Алијанса за Албанците побара повлекување на предложените измени и започнување нов консултативен процес со цел создавање закон што ќе гарантира реална автономија и академски квалитет. Опозициската Демократска унија за интеграција (ДУИ) го оценија Предлог-законот како едностран и дискриминаторски, тврдејќи дека фаворизира одредена академска елита и создава нееднаквости, особено за универзитетите на албански јазик.
Од коалицијата ВЛЕН, која е дел од владата, нагласија дека активно учествуваат во реформите и ја поддржуваат јавната дебата со вклучување на академската заедница, потенцирајќи дека реформите мора да бидат усогласени со европските стандарди и интересите на студентите.
Во реакциите од академската заедница, независни професори посочија дека импакт-факторот не е секогаш реален показател за научен квалитет и дека библиографските индикатори не секогаш го мерат вистинското влијание на научните трудови.
Професорот оф Тетовскиот универзитет (ТУ), Ќуфли Османи, во текст објавен во медиумите со наслов „Дебата за потребата од дебата – Новиот закон за високо образование“, истакнува дека јавната расправа е претежно фокусирана на научните критериуми за избор на професори, додека наставата и професионалната подготовка на студентите се запоставени. Тој нагласува дека во првиот циклус на студии наставниот повик има клучна улога во развојот на студентските компетенции, додека научниот повик повеќе придонесува за институционалниот углед. Според него, дебатата треба да се насочи кон балансирање на наставниот квалитет и научните стандарди.
Предложените измени предизвикаа критики и од универзитетски професори. Професорката Ширет Елези од Универзитетот во Тетово предупреди дека создавањето на новите совети може да ја загрози самоуправата и независното финансирање, додека професорот од Универзитетот „Мајка Тереза“, Ардијан Стафај оцени дека законот е изработен без доволна транспарентност и може да ја загрози академската автономија и квалитет.
Дебатата дополнително се интензивираше по изјавата на министерката за постоење студиски програми со 3–5 студенти, што предизвика реакција од Програмата за меѓународни и интеркултурни студии на Филозофскиот факултет при Универзитетот „Св. Кирил и Методиј“ во Скопје, од каде појаснија дека програмата има околу 25 студенти годишно.
Критики пристигнаа и од Форумот за образовни промени со седиште во Тетово, кој оцени дека законот поставува строги стандарди за младите професори, додека ги штити постојните, што може да отвори простор за непотизам.
ПЕРСПЕКТИВИ ЗА МОДЕРЕН УНИВЕРЗИТЕТ
Додека предложената реформа предизвика широка академска дебата за архитектурата на универзитетскиот систем, вклучувањето на што повеќе актери останува неопходно за репозиционирање на универзитетот во рамки на Европскиот простор за високо образование, во духот на Болоњскиот процес и Кластерот 3 од преговорите со ЕУ. Според владините претставници, новиот Предлог-закон има цел да ги зголеми стандардите за квалитет, да го зајакне научното истражување, да го поврзе универзитетот со пазарот на труд и да ја продлабочи интернационализацијата. Сепак, јавните реакции покажуваат дека суштинското прашање не е само формалната модернизација, туку зачувувањето на универзитетот како автономна, критичка и јавна институција.
Во оваа рамка е важно да се земе предвид и теоретската перспектива за концептот на модерниот универзитет. Истражувачот Андре Остерлинк во „The Modern University and its Main Activities“ нагласува дека автономијата и отчетноста бараат баланс: доколку државата обезбеди стабилно финансирање и квалитетни механизми за контрола без мешање во академското самоуправување, автономијата се зајакнува. Но, ако контролата се перципира како политичка зависност, се загрозуваат јавната доверба и универзитетскиот интегритет.
Според Остерлинк, академската слобода подразбира право да се бара вистината и дури „право да се згреши“, но не и право на слаб перформанс. Идентитетот на модерниот универзитет се заснова на баланс меѓу трите основни функции: истражување, образование и општествена служба.
Јирген Хабермас, пак, го концептуализира универзитетот како централна институција на јавната сфера, каде знаењето се создава преку рационална дебата, а не преку авторитет или тесен економски интерес. Универзитетот, според него, е нормативна структура што ја одржува комуникативната рационалност и способноста на општеството за критичка саморефлексија.
ЗАКЛУЧОЦИ
Доколку новиот Предлог-закон се чита низ концептите на модерниот универзитет, суштинското прашање не е дали е построг или пофлексибилен од актуелниот закон, туку дали создава архитектура што гарантира реална автономија, транспарентна отчетност и баланс меѓу истражувањето, образованието и општествената улога. Само така реформата може да претставува суштинска трансформација на универзитетот како јавна институција на знаење и демократија, а не само формално усогласување со стандардите на ЕУ.
Во овој поглед, оваа анализа покажува дека новиот Предлог-закон за високо образование не претставува само техничка правна измена, туку концептуална трансформација на моделот на универзитетот во Северна Македонија, придвижувајќи го системот од традиционална институционална автономија кон модел заснован на перформанси, стандардизација и засилен јавен надзор.
Врз основа на анализираните податоци, можат да се извлечат следните заклучоци:
- Иако автономијата нормативно се нагласува, проширувањето на улогата на централните институции создава практична тензија меѓу академското самоуправување и институционалната контрола.
- Новиот закон го префрла фокусот кон систем на евалуација базиран на рангирање, перформанси и научни резултати.
- Создавањето нови национални тела претставува стратешка централизација насочена кон зголемување на квалитетот, но отвора дилеми за универзитетската независност.
- Повисоките критериуми за научни публикации го приближуваат системот до меѓународните практики, но можат да создадат дисциплинарни нееднаквости и да ја намалат улогата на наставата.
- Политичката и академската дебата покажува дека реформата на високото образование е суштински општествено и институционално, а не само правно прашање.
- Во целина, Предлог-законот претставува чекор кон европска модернизација на универзитетите, но неговиот успех ќе зависи од одржувањето на балансот меѓу академската автономија и јавната отчетност.
Текстот е работен во рамки на проектот „Застапување за инклузивен развој“, финансиски поддржан од Владата на Швајцарија преку програмата Цивика мобилитас.
Содржината на овој текст е единствена одговорност на Форум за разумни политики, ИОХН и БИРС и на ниту еден начин не може да се смета дека ги одразува гледиштата на Владата на Швајцарија, Цивика мобилитас, или организациите што ја спроведуваат.